Feltétel nélküli alapjövedelem-kísérlet Finnországban

Az “Ötlettől a kísérletig” című dokumentum közzétételének célja, hogy összefoglalja a Finnországban bevezetendő feltétel nélküli alapjövedelem (FNA), vagy más néven egyetemes alapjövedelem (EA) kísérlet részleteit. A jelentést összeállító munkacsoport tagjai a következő személyek voltak: Olli Kangas, Pertti Honkanen, Kari Hämäläinen, Markus Kanerva, Ohto Kanninen Jani-Petri Laamanen, Ville-Veikko Pulkka, Tapio Räsänen, Miska Simanainen, Anna-Kaisa Tuovinen és Jouko Verho.

A munkacsoportnak a finn kormányhoz 2016. március 30-án eljuttatott előzetes jelentése azt célozta, hogy a finn EA kísérlethez a 2017-es és 2018-as évekre vonatkozóan modelleket és elképzeléseket vázoljanak fel. A munkacsoport információkat gyűjtött a más országokban már megjelent alapjövedelem-elképzelésekről, az EA körüli vitákról és a finn közvéleménynek az alapjövedelemmel kapcsolatos hozzáállásáról, és mikroszimulációk felhasználásával kiértékelte a különböző modelleket. A finnhez hasonló kísérletek alkotmányos és egyéb jogi vonatkozásokat is magukban foglalnak. Az EA nemcsak finn szempontból lehet érdekes, de az EU szintjén is precedensértékű. Ezért a kutatók az EU és a finn törvények közötti kapcsolat egyes elemeit is alaposan górcső alá vették. Ez magyarázza, hogy a jelentés elkészítésén túlmenően a munkacsoport számos különálló, különböző speciális témákat is feldolgozott.

A kísérlet mind Finnországban, mind másutt széles körű nyilvános érdeklődést váltott ki. Bizonyos esetekben az érdeklődés és a lelkesedés arra a téves következtetésre vezetett, hogy Finnországban már be is vezették a feltétel nélküli alapjövedelem rendszert.

Összhangban a munkacsoport vállalt feladatával, az alapjövedelem-kísérlet előre kidolgozott terv alapján folyik. Az eredeti elképzelés az volt, hogy az előzetes jelentés leadása után a végleges jelentést 2016. november 15-ig fogják elkészíteni és a munkacsoport eközben csak a kísérleti modellre koncentrál. Azonban, mivel a kísérlet tervezett beindításának határideje 2017 eleje volt, a modell kialakítását és a kísérlet véglegesítését a munkacsoportnak 2016. szeptemberig be kellett fejezni. Bizonyára itt szükségtelen hangsúlyozni, hogy mindez igencsak hátrányosan befolyásolta a modell tervezési pontosságát, illetve a munkacsoport nagyratörő ambícióját is megtörte. Pillanatnyilag úgy tűnik, hogy a finn kormány havi nettó 560 euró alapjövedelemmel fogja indítani az alapjövedelem-kísérletet 2017-ben.

A munkacsoport sajnálattal állapította meg azt is, hogy – úgy tűnik – az előzetes jelentésében javasolt számos elképzelése valószínűleg soha nem fog megvalósulni. Az angol nyelvű változat valamivel rövidebb, mint a finn, mivel egyes jogszabályi előírások és az önkormányzatokra, továbbá a munkaerő-piaci szereplőkre vonatkozó részletes törvényi szakaszok nincsenek angolra lefordítva.

A Juha Sipilä miniszterelnök vezette kormánynak az alapjövedelem-kísérlet az egyik legfontosabb projektje. A tervek szerint a kísérletet 2017-2018-ben fogják végrehajtani, majd 2019-ben fogják kiértékelni az eredményeket és a tapasztalatokat. Az alapjövedelem-kísérlet egyike azon politikai intézkedéseknek, amelyeknek célja, hogy a finn társadalombiztosítási rendszer reformja jobban összhangba kerüljön a munka világában bekövetkezett változásokkal, illetve hogy a finn társadalombiztosítás szélesebb társadalmi részvételi bázison működjön és lefaragja a munkavállalást nem ösztönző eszközöket, valamint csökkentse a bürokráciát és egyszerűsítse a túlságosan komplex szociális ellátórendszert.

Az előzetes jelentés a kísérletet a teljes alapjövedelem, a részleges alapjövedelem, a negatív jövedelemadó és más egyéb lehetséges modellek alkalmazásának fényében tárgyalja. A teljes alapjövedelem a meglévő társadalombiztosítás alapú szociális ellátási biztonság nagy részét helyettesítheti. Ez azt jelenti, hogy a szociális ellátásnak elég magas színvonalúnak kell lenni ahhoz, hogy a teljes alapjövedelem modell bevezethető legyen. Azonban egy ilyen modell működtetése meglehetősen drága. A részleges alapjövedelem modell a legtöbb, már meglévő alapvető társadalombiztosítási ellátást harmonizálná, miközben a legtöbb jövedelemhez kapcsolódó juttatás változatlan maradna. A részleges alapjövedelem modellt különböző juttatási szinteken és eltérő lakhatási költségek mellett szimulálták annak érdekében, hogy a különböző ösztönző hatásokat alaposan fel lehessen mérni.

A rendelkezésre álló költségvetést figyelembe véve a kísérletben összesen mintegy 1500 egyén vehet részt. Ha a kísérlet finanszírozására szánt költségvetésen túl a meglévő szociális juttatásokat is fel lehet használni, akkor a minta méretét több ezer résztvevővel lehet majd növelni. A munkacsoport kétlépcsős mintavételi megközelítést javasol: egy randomizált országos mintavételt és egy intenzívebb regionális mintavételt az externáliák vizsgálatához.

A jelentés készítői szerint a bürokratikus csapdák elkerülését az egyetemes alapjövedelem részben megoldaná ugyan, azonban az egyéb ösztönzési problémák hatása igencsak szerény lenne. Az ösztönzési problémák kiküszöbölése érdekében a szociális- és az adópolitika számos területén reformok végrehajtására lenne szükség. A szociális biztonság minimális szintjének csökkentésével az ösztönzők hatásának javítását könnyű lenne biztosítani. Ez azonban jelentősen növelné a szegénységet és súlyosbítaná a megélhetéssel kapcsolatos gondokat. Az alapjövedelem-kísérletben az egyik lehetséges modellváltozat az lehetne, hogy az alapjövedelmet a meglévő adórendszerbe illesztenék bele. Ez esetben a hatékony marginális adókulcsok és a részvételi adókulcsok lényegesen alacsonyabbak lehetnének, mint a jelenlegi szociálpolitikai rendszerben. Ez a modell azonban nem lenne költségsemleges.

A mintavétel során a nyugdíjasok kivételével Finnország teljes felnőtt lakosságát vették figyelembe. Mivel a kísérlet költségvetése korlátozott, a mintába bekerült személyeket és a kontrollcsoportot gondosan kellett kiválasztani, hogy az alapjövedelem hatását pontosan lehessen megállapítani. Az említett okok miatt a kiválasztási kritériumok közé a kor és a jövedelem került és csak a 25 és 63 év közötti korcsoportba tartozó alacsony jövedelműeket vették figyelembe. Az ösztönzők hatása ebben a csoportban a legerősebb. Voltak olyan vélemények is, hogy a kísérletbe vonjanak be egyetemi hallgatókat és más fiatalokat is. Amennyiben a politikusok így döntenének, akkor a további alapjövedelem tervek kidolgozásánál a fiatalabb korosztályok bevonását és az igényeikhez igazított modell kidolgozását kell valószínűleg szem előtt tartani. Az erőteljesen érintett csoportok esetében súlyozott mintát is lehetne alkalmazni.

Ideális kísérleti körülmények esetén a mintába bevont csoportoknál különböző alapjövedelem modelleket lehetne kipróbálni, s így lehetséges lenne a hatásmechanizmusok működésének átfogóbb felmérése. Annak ellenére, hogy a szóban forgó alapjövedelem modell foglalkoztatási hatásait egyetlen csoport esetén is le lehet mérni, de nehéz lenne az eredményeket a modell javítására felhasználni. Az alapjövedelem mechanizmusait csak akkor lehet megfelelően értelmezni, ha a kísérletbe több, különböző alapjövedelemmel bíró és különböző adózási szintet képviselő csoportot vonnak be. Ez volt a gyakorlat az Egyesült Államokban és más országokban elvégzett alapjövedelem kísérletek esetében.

A nettó részleges alapjövedelem modellnél 550 euró összeget kell alapul venni, de ezzel párhuzamosan a 600 és a 700 eurós szinteket is meg kell vizsgálni, ha az ilyen irányú kutatási terv kiállja majd az alkotmányosság próbáját.

Teljes alapjövedelem: összefoglaló

A teljes alapjövedelem, legalábbis a legmagasabb szinten, lehetővé teszi a lakhatási támogatás beépítését az alapjövedelembe. (A lakhatási támogatás a diszincentivák fő forrása.) Ha az alapjövedelmet elsősorban a szerzett jövedelem egykulcsos adójából finanszírozzák, akkor az adókulcsok magasak lesznek. Mivel a teljes alapjövedelemre épülő modell – legalábbis a legmagasabb szinten – egyéb más jövedelemszerzés nélkül is biztonságos megélhetést biztosít, a különféle viselkedési hatások kérdései kerülnek előtérbe.

A keresetalapú munkanélküli járadék teljes alapjövedelemmel történő helyettesítése nagyon magas szintű alapjövedelmet jelentene. 2014-ben a finn magánszektorban a medián kereset 3.135 eurót tett ki és az ezen alapuló munkanélküli támogatás (bérkiegészítések nélkül) 1.732,25 euró/hó összeget jelentett. Azonban az alapjövedelem 1.000 euróban történő megállapítása csak kis mértékben térne el a jelenlegi szociális támogatás/munkaerő-piaci támogatás és lakhatási támogatás együttes szintjétől. A modell gyengeségeit a munkától való esetleges távolmaradás, a keresetalapú munkanélküli segéllyel való ütközés, a politikai ellentétek, a magas költségek, a lakhatási költségek regionális különbségei és esetleg a legitimitás hiánya jelenthetik. Továbbá, az 1.000 eurós szint egyes csoportok esetében túl magasnak bizonyulhat, míg mások számára túl alacsony – amint az az összes jövedelemtranszfer esetében is tapasztalható.

A részleges alapjövedelem és a teljes alapjövedelem közötti különbség abban foglalható össze, hogy a részleges alapjövedelem modell esetében a juttatás mértéke lényegesen alacsonyabb és nem célja az egyéb folyó transzferek olyan mértékű helyettesítése, mint a teljes alapjövedelem esetében. A transzferek helyettesítésének mértéke természetesen a kifizetett alapjövedelem szintjétől függ. A munkacsoport modelljében a szociális juttatások nagy része (például a keresetalapú juttatások és a lakhatási támogatás) nem tartozik bele a részleges alapjövedelembe és az alapjövedelem fölött „lebeg”.

A negatív jövedelemadó, amelyet először az amerikai közgazdászok a 1960-as években javasoltak, egy adózás révén megvalósított társadalombiztosítási és adórendszer, amikor az egyén jövedelme nem éri el a megállapított minimális szintet. Az alapjövedelem és a negatív adó, valamint a juttatások kifizetésének módja más filozófiára épül, de a két modell hasonló végeredményre vezet. Mindkét modell célja, hogy minimális jövedelmet garantáljon és a munkára jobban ösztönözzön. Ilymódon a részleges alapjövedelem kísérlet is tájékoztatást nyújt a negatív jövedelemadó ösztönző hatásairól. A legfontosabb különbség a kettő között abban áll, hogy a negatív jövedelemadó világosabban kettéválasztja a modell haszonélvezőit és a finanszírozóit. Ugyanakkor egy hasonló kettéosztás a jelenlegi társadalombiztosítási rendszernek is része.

A különböző alapjövedelem modellek értékelése

A teljes alapjövedelem modell támogatói szerint ez a modell a teljes jelenlegi transzfer rendszert leegyszerűsítené. Az alapjövedelem a legtöbb jelenleg alkalmazott egyéb folyó transzfert helyettesítené. Amint fentebb már megállapítottuk, a teljes alapjövedelem modellnek több problémája is van, például egyik ilyen, hogy nagyon költséges, s ez megnehezíti ennek a modellnek a bevezetését. Következésképpen valószínűleg nincs elég ok a modell kipróbálására. Ráadásul a szakszervezetek és a politikai szereplők is erősen ellenzik ezt a modellt.

A negatív jövedelemadónak is vannak pozitívumai. Azonban a modell kipróbálása, tesztelése gondokat vet fel. A negatív jövedelemadózást csak a havi jövedelem alapján lehet bevezetni de csak akkor, ha azt valós idejű jövedelemellenőrzés kíséri. Tény, hogy a Szociáldemokrata Ifjúság javaslatai is a finn nemzeti jövedelemregiszteren alapulnak, amelyet 2019 előtt nem fognak bevezetni. Technikai szempontból a finn adóhatóság erőteljes bevonására is szükség lenne.

A részvételi jövedelem modell előnye, hogy, a semmittevés” esetére semmilyen pénzt nem biztosít. Emiatt mind politikai, mind munkaetikai szempotból ezt a modellt könnyű lenne igazolni. A modellnek sajátos bürokratikus és definíciós problémái is vannak. Emiatt a részvételi jövedelmet az alapjövedelem-kísérlet részeként megvizsgálni jelentős adminisztratív kihívást jelentene, ugyanakkor ez a modell a feltétel nélküli alapjövedelem működésével kapcsolatban semmiféle információt nem szolgáltatna. A kísérleteket azonban így vagy úgy mindenképpen össze kellene hangolni.

Az Egyetemes Hitelre épülő általános juttatási modellt egy elektronikus rendszeren keresztül kellene alkalmazni, amelyben a juttatás rászorultsági elveit befolyásoló valamennyi tényezőt fel kellene deríteni. A feltételek változását azonnal be kellene építeni a rendszerbe. Ugyanúgy, mint a negatív jövedelemadónál az általános juttatási modell alapja a nemzeti jövedelem-nyilvántartás lenne és emiatt még túl korai lenne azt az alapjövedelem-kísérlet részeként kipróbálni. Amint a részvételi jövedelem, az Universal Credit modell feltételhez kötöttsége is lehetetlenné teszi, hogy a feltétel nélküli alapjövedelem hatásait megvizsgáljuk. Ugyanakkor persze vizsgálni kell, hogy Finnország követheti-e Nagy-Britannia példáját, és összekapcsolhatóak-e a különböző alapvető szociális juttatások és bevezethető-e egy logikus adónem, amellyel a szociális juttatások mértéke csökkenthető.

Az alapszámla rendszer modell a jelenlegi társadalombiztosítási rendszerben olyan nagy reformot jelentene, hogy az alapjövedelem-kísérlet részeként ezt a modellt valószínűleg lehetetlen lenne átfogóan kipróbálni. Ugyanakkor azonban az alapszámla rendszer különböző változatait egy kétéves kísérletben ki lehetne próbálni, bár adminisztratív szempontból ez a modell is problematikus.

A finn alapjövedelem vita középpontjában általában a részleges alapjövedelem modell áll. A modell előnye, hogy a bizonytalan jövedelemmel rendelkező személyeknek ez a modell folyamatosságot biztosít. Lehetséges az is, hogy a modellt fokozatosan vezessék be az alapvető szociális biztonság részét képező, a KELA által biztosított juttatások/ellátások kibővítésével. Ez a megközelítés is alapot képez a részleges alapjövedelemmel való kísérletezéshez.

Annak ellenére, hogy a részleges alapjövedelem modell l számos bürokratikus csapda, hiányosság és a késedelem elkerülésére megoldást kíná, de önmagában nem elegendő az összes ösztönzést gátló elem megszüntetéséhez. Az is világos, hogy a részleges alapjövedelem bevezetése nem szünteti meg a társadalombiztosítással kapcsolatos összes adminisztrációs munkát. Ugyanakkor azt is jó szem előtt tartani, hogy az alapjövedelem rendszerrel is adminisztráció jár együtt, még ha ez kevesebb bürokráciát is jelent. Összegezve: a részleges alapjövedelem modell egy megbízható kísérleti projekt keretében, a fent leírt modellekkel kombinálva, a foglalkoztatás és az alapjövedelem egyéb hatásainak vizsgálatához a legjobb alapot képezi.

Forrás: https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/10138/167728/WorkingPapers106.pdf?sequence=4

Javasolt irodalom:

https://www.theguardian.com/commentisfree/2015/dec/10/finland-universal-basic-income-ubi-social-security

Az összefoglalót készítette:

Benyik Mátyás

Budapest, 2016. december 31.

Kategória: Nincs kategorizálva | A közvetlen link.